高铁建设进入收紧期 地方出台政策缓解财务压力

　　作者： 李秀中

　　[ 《重庆意见》提出，积极探索干线铁路地方资本金出资部分引入社会资本合作出资，鼓励通过市场化方式积极吸引社会资本参与城际和市域（郊）铁路投资、建设及运营。 ]

　　[ 同时，鼓励财力受限但有资源禀赋的区县，以具备开发价值的矿产、旅游、物流等资源特许经营权益作为投资对价，通过市场化方式支持新建城际和市域（郊）铁路项目的社会投资人参与资源开发。 ]

　　高铁建设进入新一轮政策收紧期。继3月底发布《国务院办公厅转发国家发展改革委等单位关于进一步做好铁路规划建设工作的意见》（国办函〔2021〕27号）（下称“27号文件”）之后，地方政府开始跟进执行最新的政策。

　　近日，重庆市政府办公厅发布了《关于深化铁路投融资改革推动全市铁路高质量发展的意见》（下称《重庆意见》），要求统筹考虑经济社会发展和财政承载能力等因素，编制全市铁路五年发展规划；未纳入中长期铁路网规划的项目不得纳入五年发展规划。

　　政策收紧

　　《重庆意见》开宗明义是根据27号文件的有关要求，结合地方实际出台的。目的是为进一步规范有序推进重庆铁路规划建设，提高铁路投资效益和资金使用效率，推动重庆铁路高质量发展。

　　这个文件要求严格规划的实施，强化重庆市铁路五年发展规划、城际铁路和市域（郊）铁路建设规划执行的刚性约束。干线铁路需纳入全国中长期铁路网规划、城际和市域（郊）铁路需纳入国家批复的建设规划方可启动前期工作。

　　同时，要求市级行业主管部门牵头，会同市级有关部门和有关区县，切实建立健全铁路债务风险监测预警机制，加强市域（郊）铁路项目出资能力、运营补亏能力等审核，合理控制债务负担较重、超出财政承受能力区县的市域（郊）铁路建设。

　　重庆这一文件的基调就是政策收紧。27号文件是一个风向标，其出台所针对的问题就是“在铁路规划建设工作中，一些地方存在片面追求高标准、重高速轻普速、重投入轻产出等情况，铁路企业也面临经营压力较大、债务负担较重等问题”。

　　27号文要求，严把铁路建设项目审核关，做深做细前期工作，强化技术经济比选，合理确定建设标准、征拆范围和补偿标准，除国家重大战略需求外，要满足财务平衡的要求，避免盲目攀比、过度超前或重复建设。

　　这一文件出台对地方铁路规划建设产生影响。西部一位地市发改委副主任向第一财经表示，正在筹划将一条规划的普速线路提升为高速铁路，并期望以时速350公里的标准修建，但现在可能生变。根据27号文要求，城际铁路原则上采用时速200公里及以下标准。

　　调控不只针对中西部地区。7月2日，国家发展改革委关于印发《长江三角洲地区多层次轨道交通规划》的通知发布，要求加强该规划指导和约束，未列为规划近期实施项目不得建设。以客流为基础，以需求为导向，以效益为根本。落实地方政府责任，加大地方财政投入，严格防控地方政府债务风险。

　　实际上，政策收紧不只在高铁规划建设上，城市轨道交通也是如此。

　　5月底，有网友询问“衡阳云轨交通什么时候开工建设？”湖南省发改委答复“考虑到城市轨道交通建设投入巨大，为切实防范化解地方政府隐性债务，国家当前严控城市轨道交通建设”。

　　经营压力

　　造成政策收紧的主要原因在于，铁路尤其是高铁建设规模扩张之后面临的巨大财务压力，主要包括两方面，一个是建设资金的筹资压力、债务压力；另外一个则是铁路建成后运营的盈亏平衡的财务压力。

　　对于第一个压力，鼓励社会资本介入多元化筹资是破解融资难题的一个出路。《重庆意见》就提出，积极探索干线铁路地方资本金出资部分引入社会资本合作出资，鼓励通过市场化方式积极吸引社会资本参与城际和市域（郊）铁路投资、建设及运营。

　　同时，鼓励财力受限但有资源禀赋的区县，以具备开发价值的矿产、旅游、物流等资源特许经营权益作为投资对价，通过市场化方式支持新建城际和市域（郊）铁路项目的社会投资人参与资源开发。对于投资规模大、回报周期长的PPP项目，可探索将特许经营期延长至不超过50年。

　　实际上，早在2013年，国务院《关于改革铁路投融资体制加快推进铁路建设的意见》就提出，向社会资本放开城际铁路、市域（郊）铁路、资源开发性铁路和支线铁路的所有权、经营权，鼓励社会资本投资建设铁路。但是，社会资本进入铁路领域还鲜有案例。

　　今年5月，河南省政府办公厅出台的《关于深化铁路投融资体制改革的若干意见》（下称《河南意见》）也提出，强化重大铁路项目公开推介，按照国家有关规定，面向战略投资者推行PPP（政府和社会资本合作）、长期股权投资、“股权投资+EPC（工程总承包）”等模式，通过采取投资补助、配置土地和其他项目外资源等方式，以合理对价吸引社会资本参与铁路投资。

　　对于另外一个运营压力，以土地开发造血成为主要解题思路。27号文件提出，借鉴城市轨道交通开发模式，加强土地综合开发，既有可开发用地可依法依规变更用途，通过转让、出租等方式加快盘活，新增铁路综合开发用地要遵循国土空间规划，与城市建设统一规划、统筹建设、协同管理。

　　《重庆意见》提出，根据项目方案，合理配置站场周边综合开发用地，按照单个站场平均规模不超过50公顷、枢纽站场不超过100公顷标准，在铁路站场周边划定综合开发用地，原则上综合开发用地应在以站点为中心、半径800米范围内选取。站场周边用地条件紧张的，可在当地其他区域配置用地，对纳入项目的综合开发用地，可适度提高容积率。

　　《河南意见》提出，建立“铁路项目+土地开发”综合回报模式。在新建铁路项目可行性研究阶段，沿线市、县级政府及时对站场周边地区一定范围内用地实施规划管控，作为综合开发备选用地，不具备开发条件的可在其他区域选址。支持既有城际铁路通过TOD模式开发运营。