“围剿”非法集资突出防范为主，成效更好成本更低

国务院公布的《防范和处置非法集资条例》（下称《条例》）将于2021年5月1日起施行。《条例》为各级行政机关稳妥有序处置非法集资活动提供了有力法律依据，更使积极防范非法集资的活动，有了坚实的法律渊源。《条例》出台，是防范化解金融风险攻坚战中的重要立法成果，也是我国治理体系现代化、法治化的重要标志。

这是行政机关预防和处置非法集资活动的迫切需求。随着我国市场经深化发展和国民收入水平的提升，金融投资需求日益提升和多样化，与金融体系供给结构的不平衡和不适应之间的矛盾亦日益突出，非法集资活动则相应的呈现高发、多发态势。囿于以刑事打击为主的司法处置体系的后置性，1998年出台的《非法金融机构和非法金融业务活动取缔办法》的行政规范性文件已显陈旧，远远不能适应打击非法集资新形势的需求，迫切需要用法律制度确立行政机关有序介入，做到事先防范和稳妥处置，以维护金融安全。

非法集资活动不仅是一个金融问题，其实也是一个社会问题，给各级地方政府造成了诸多工作难题和维稳压力。面对非法集资案件所引发的群体性事件和在解决矛盾纠纷中遇到的重点、难点问题（如投资人退赔问题等），地方政府有防范化解风险之重任却无行使权力之法律依据、有打击非法集资之职责却无具体行政处置职权、有维护稳定之意志却缺乏有效手段和工作机制，急需以法律或行政法规明确法律依据、工作机制、处置措施和具体流程，为防范和处置非法集资工作统一标准。

《条例》坚持了问题导向，亮点多多，其界定了非法集资之定义及其常见表现形式。在《条例》第二条中清晰定义了非法集资的概念，明确了非法集资的三要件，同时也较2017年的《征求意见稿》等做出调整。

非法集资定义的第一要件“未经国务院金融管理部门依法许可或者违反国家金融管理规定”即违法性，与《征求意见稿》中“未经依法许可或者违反国家有关规定”的表述不同之处在于，《条例》中将依法许可的主体明晰为国务院金融管理部门，将有关规定具体为国家金融管理规定，使得违法性要件的内涵更为具体。

非法集资定义的第二要件“许诺还本付息或者给予其他投资回报”即利诱性，《条例》将《最高人民法院关于审理非法集资刑事案件具体应用法律若干问题的解释》中关于此要件的表述精简凝练，对于回报方式日渐繁多、新式手段层出不穷的非法集资活动的认定更具概括性。

非法集资定义的第三要件“向不特定对象吸收资金”即社会性，《条例》不再拘泥于《非法金融机构和非法金融业务活动取缔办法》中“非法吸收公众存款或者变相吸收公众存款”的表述，有利于及时调查认定和依法查处非法集资行为。

同时，《条例》第十九条以列举的方式规定了五种涉嫌非法集资的常见形式，拓展非法集资的表现形式，使本条更贴合网络创新和金融发展的时代特点，有利于地方政府及时组织调查认定和依法查处非法集资行为，也便于公众及早识别、自觉远离、积极举报非法集资行为。

《条例》坚持了防范为(博客,微博)主的治理理念和基本原则。与2017年征求意见稿不同的是，《条例》在名称上前缀增加了“防范”一词，基本原则中又将“防范为主”置于首位，篇章体例上将“防范”专设一章，共计11条，这无一不体现了《条例》所突出的防范为主的理念原则。防范为主的治理理念和基本原则是对《条例》出台之前的以事后性的刑事处罚措施为主的处置制度的修正与补充，从社会整体效益、经济秩序、安全稳定、治理成本等多方面来看，“防患于未然”的防范原则和措施不可或缺，且较事后性措施，前置的防范措施有着更好成效和更低成本，是防范化解金融风险的重要措施。

此外，以专门法的形式明确了非法集资行为的定义、防范和处置非法集资的基本原则、工作机制、防范监测、调查处置、法律责任等内容，在保护群众合法权益、维护经济秩序和社会稳定方面具有里程碑式的重要意义。

作为防范和处置非法集资活动的基础性行政法规，《条例》总结汲取了我国长期处置非法集资实践经验，系统梳理了原有法律制度和政策文件，在此基础上为全国防范和处置非法集资工作做了整体安排并建立了统一标准，为各地开展防范和处置非法集资工作奠定了基本原则、基础制度和总体基调。

《条例》健全了原有制度体系的不足，将防范机制和行政处置安排在刑事处置措施之前，体现了防范为主的源头治理理念和风险防范意识，首重防范、稳妥处置的逻辑结构为今后运用法治手段解决其他社会系统性问题提供了逻辑范式。

这一新规，为地方政府行使行政权力提供了法律依据，为具体开展防范和处置非法集资工作确立了基本工作原则，确立了行政机关的法定调查、处置等权力弥补其手段方法的不足，为开展实际工作确立了可操作性较强的程序机制，基本解决了《条例》出台前地方政府有责无权、依据不足、手段缺乏等问题。

更为重要的意义是，本次出台《条例》，是我国用法治的办法加强重点领域监管、用法治手段解决社会问题、以法治思想进行国家治理的生动体现，是防范化解重大金融风险攻坚战中的重要立法成果之一，是国家治理体系现代化、法治化的重要标志。

法贵在行，《条例》落实尚需制度配套。我们应该看到，其落实亦有着的进一步完善之处，如“牵头部门”的属性及具体机关并未具体明确、资金清退的时间和具体机制有待进一步细化等问题。

由于全国各地经济、社会条件和环境差异较大，防范和处置非法集资工作的持续深化落实，需要地方政府根据《条例》制定本行政区域内适用的相关配套制度。《条例》规定，各省、自治区、直辖市可以根据本条例制定防范和处置非法集资工作实施细则。制定细则需要有关部门各尽其责，更需要广大社会公众群策群力，将防范和处置非法集资这一项长期、复杂、艰巨的系统性工程建设好，将党中央、国务院关于防范化解重大金融风险的决策部署贯彻落实好，最大限度保护人民群众切身利益，促进经济金融健康发展，全力维护社会稳定大局。

□强力 西北政法大学经济法学院教授 博士生导师 中国法学会银行法学研究会副会长

编辑 王进雨 校对 张彦君 新京报贝壳财经记者 黄鑫宇 约稿 校对 李世辉